הרגולציה המתגבשת לגבי תמחור פחמן בישראל – תמונת מצב

הפחתת פליטות גזי החממה היא יעד חשוב של מדינות רבות, ומטרתה להאט ולעכב את תהליכי שינויי האקלים. שני המנגנונים העיקריים בהם משתמשות מדינות כדי לצמצם פליטות אלה הם מיסוי פחמן מחד, וסחר בפליטות פחמן מאידך. המשרד להגנת הסביבה, לאחר בחינה של יתרונות וחסרונות שני המנגנונים, פרסם באחרונה מסמך מדיניות הקובע כי בישראל, מנגנון מיסוי הפחמן עדיף.

ביולי 2021 קבעה ממשלת ישראל יעדים שאפתניים להפחתת פליטות גזי החממה בישראל – הפחתה של לפחות 85% מהפליטות בשנת 2050 ביחס לפליטות בשנת 2015, וכן יעד ביניים של הפחתת 27% מהפליטות עד שנת 2030. יעדים אלה מצריכים דרכי פעולה ייחודיות ויעילות להפחתת פליטות גזי החממה, בדיוק כפי שנהוגות ברובן המוחלט של מדינות ה-OECD.

במסגרת התכנית שניסח המשרד להגנת הסביבה נערכו מחקרים מקיפים, בהם נמצא, בין היתר, כי העלויות החיצוניות הכרוכות בשימוש בדלקים פוסיליים בישראל (דלק מאובנים) מתומחרות כיום בחסר וכי יש לתקן כשל שוק זה בהקדם. אחת הדרכים לכך היא באמצעות תמחור פחמן (כלומר, מיסוי על ייבוא או שיווק של דלק), תוך קביעת מנגנונים שימזערו את הפגיעה בשכבות החלשות ויתמקדו בעיקרון הסביבתי "המזהם משלם" (וזאת מבלי לפגוע בתמריצים להפחתת הפליטות, במקביל).

מנגנונים לתמחור פחמן

מנגנוני תמחור פחמן נהוגים כיום במדינות רבות החתומות על הסכם פריז (ובמדינות ה-OECD בפרט). בשנים האחרונות, תמחור הפחמן צובר תאוצה ומדינות רבות מרחיבות את הסקטורים בהם מיושם תמחור הפחמן.

כיום, נהוגים בעולם שני מנגנונים מרכזיים בכל הנוגע לתמחור פחמן – מנגנון מיסוי פחמן ומנגנון סחר בפליטות פחמן. מערכת הסחר בפליטות מהווה למעשה כלי להקצאה יעילה של הפחתת פליטות, והיא מבוססת על העיקרון "cap to trade", אשר לפיו נקבעת מכסת פליטות מותרת וניתנת אפשרות לשחקנים השונים בזירה לסחור בהיתרי הפליטות שניתנו להם. כך לדוגמה, מפעל המתקשה להפחית בפליטות שלו יוכל לקנות מכסת פליטות (בהתאם למה שהוקצב מראש לכל מפעל) ממפעלים שיש ביכולתם להפחית פליטות.

בהקשר זה יש לציין כי בשנים האחרונות קיימת מגמה של קביעת מחירי מינימום להיתרי הפליטות. מגמה זו מבטיחה מחירי סחר גבוהים ויציבים, אשר מובילים להפחתת פליטות, אך מנגד גם מהווה מעין שיטה עקיפה להטיל מס פחמן.  

מס הפחמן מוטל לרוב על ייבוא או שיווק של דלק (בהתאם לתכולת הפחמן שלו או בהתאם להיקף הפליטות הנגרמות משריפתו). ככלל, המיסוי הוא פשוט יותר ומייצר וודאות לעניין עלות הפחמן, אך אינו מייצר וודאות לגבי מידת צמצום הפליטות. מנגד, מנגנון סחר בפליטות מצריך הקמת תשתית מורכבת ומסועפת לניטור הסחר בפליטות והגבייה על-פיו יקרה יותר, אך הוא מספק וודאות לעניין היקף הפליטות המקסימלי.

כרגע, עמדת המשרד להגנת הסביבה, היא כי יישום מנגנון מיסוי הפחמן עדיף על מנגנון הסחר בפליטות ומתאים יותר לישראל.

מיסוי פחמן בישראל

מניתוח מחקרים עולה כי החלת מס פחמן בישראל תוביל לחיסכון של כ-20 מיליארד שקלים בזכות צמצום זיהום האוויר בשנת 2050 ביחס לתרחיש עסקים רגיל. זאת בין היתר, עקב צמצום העלויות החיצוניות של מזהמי אוויר וגזי חממה.

את מס הפחמן ניתן לחשב על-פי תכולת הפחמן בדלק ועל-פי כמות הפחמן הנפלטת. ברוב מדינות העולם נהוג למסות את הפחמן על-פי תכולת הפחמן בדלק, שכן מדובר בשיטה מדויקת יותר בכל הנוגע לתמחור הפליטות וכי מיסוי על-פי שיטה זו כרוך בעלויות נמוכות יותר. בישראל, מיסוי פחמן על-פי תכולת הפחמן בדלק יכול להשתלב במנגנונים הקיימים במדינה (מיסוי בלו או מס הקנייה, במקרים של דלקים מיובאים) ולחסוך עלויות הקמה של מערכת מיסוי חדשה ונפרדת.

תמחור הדלקים (לצורך התמודדות עם התמחור בחסר כפי שתואר לעיל) יוכל למסות כ-80% מהדלקים הנשרפים הגורמים לפליטות גזי החממה של בישראל.

משכך, הוחלט על-ידי המשרד להגנת הסביבה כי יש לפעול בדרך של תיקון צו הבלו על הדלק וכן תיקון צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין (כך שיביאו להפנמה מדורגת של העלויות הסביבתיות של פליטות פחמן). עניין זה עתיד להגיע לשולחנה של הכנסת ה-25, שכן התיקונים כבר נוסחו על-ידי המשרד להגנת הסביבה.

תוצאות בלתי רצויות של מנגנונים לתמחור פחמן

לצד היתרונות הרבים הגלומים במיסוי פחמן, מנגנונים אלה עלולים להוביל לתוצאות בלתי רצויות, בעיקר בטווח הקצר. ראשית, עלולה להיות פגיעה בתחרות בתעשיות עתירות אנרגיה החשופות בעיקר לסחר בינלאומי. העלאת מחירי הדלקים תעלה באופן ישיר את מחיר הייצור ביחס למחיר של מדינות בהן תמחור הפחמן נמוך (או לא קיים). לכן, ישנן מדינות הנוקטות במנגנונים של פטורים עד לתקרות פליטה מסוימות וכן מעניקות תמריצים פיננסיים לעידוד המעבר של התעשייה לאנרגיות נקיות.

מנגד, בטווח הארוך, מיסוי פחמן יכול להוות תמריץ לפיתוח טכנולוגיות ירוקות ולהוביל לניצול המשאבים הכלכליים של תעשיות עתירות אנרגיה לפיתוח טכנולוגיות כאמור.

כמו כן, המיסוי עתיד לפגוע במשקי בית (במיוחד במשקי בית ממעמד כלכלי נמוך). העלאת מחירי האנרגיה – חשמל ודלק – עלולה להשפיע השפעה מהותית על הוצאות של משקי בית ולהפוך לנטל כלכלי ניכר. במדינות רבות בעולם מתמודדים עם סוגיה זו באמצעות מימון התייעלות אנרגטית במשקי בית או באמצעות העברת מענקים ישירים למשקי בית הזקוקים לכך.

גיבוש מדיניות משלימה לתמחור הפחמן

למיסוי הפחמן יתרונות רבים. על פי המתווה של המשרד להגנת הסביבה, גביית המס אשר תיושם באמצעות מנגנוני מיסוי קיימים תוביל לשינוי מהותי בצריכת דלקים וחשמל.

כחלק מהצעדים שהומלצו על-ידי המשרד להגנת הסביבה בהקשר זה, ניתן למצוא תמיכה וסבסוד של פרויקטים המבוססים על בנייה ירוקה, הרחבת פריסת עמדות הטעינה לרכבים חשמליים, העברת ציי רכבים כבדים לשימוש בחשמל, חלוקת שוברים למשקי בית בעשירונים נמוכים וכדומה.

לסיכום, נראה כי מדובר בצעד נדרש לצורך יישור קו עם יתר המדינות המפותחות בעולם המובילות את המאבק במשבר האקלים, אך יש לעשותו בשים לב להשפעה העתידית הצפויה על כלל המגזרים במדינת ישראל. מהלך זה יקדם משמעותית את יכולתה של מדינת ישראל לעמוד ביעדים להם התחייבה, אך חובתה של המדינה להיערך לקראתו, ולהקל על הטמעתו במגזרים המועדים להיפגע ממנו.

הרגולציה הנובעת מהתייחסות ממשלתית לסוגיות סביבתיות מצריכה היערכות גם מבעלי עסקים וחברות, לצורך התמודדות עם החידושים הרגולטוריים ועם העלויות החדשות המושתות עקב החקיקה.

***

משרד ברנע ג'פה לנדה עומד לרשותכם בכל שאלה הנוגעת במדיניות מיסוי שימוש ופליטות פחמן, ובכל שאר הסוגיות של משפט סביבתי.

איזבל פשייב היא עורכת דין במחלקה המסחרית בברנע ג'פה לנדה, ומתמחה במשפט סביבתי.