אין חולק בדבר חשיבותה הלאומית של החקלאות. במשך עשרות שנים הייתה החקלאות מילה נרדפת ל"התיישבות", "חלוציות" ו"ציונות". עולים מכל קצוות התפוצות התיישבו, עיבדו את האדמה והפריחו את השממה. ואכן, מאז ועד היום, חקלאים ישראלים זכו להכרה בינלאומית והחקלאות הישראלית הפכה לשם דבר בעולם כולו.
אך ענף החקלאות לא חף מאתגרים. לצד האתגרים הקלאסיים – השפעות אקלים, מחסור במים, מזיקים, מחלות יבול ולאחרונה למרבה הצער, גם טרור חקלאי, קיימים אתגרים שמזמנת המאה ה-21. החקלאות כיום נדרשת להתאים את עצמה לחדשנות באמצעות מחקר ופיתוח, כך לדוגמא – על מנת להתגבר על מחסור בכוח אדם, יש צורך באוטומיזציה ועוד. אבל לא רק. כיום, נדרשת החקלאות להמציא את עצמה מחדש על מנת לשרוד. זאת, בין היתר לאור העבודה כי התשומות לחקלאות יקרות לעומת התפוקות ולכן היא נדרשת לקבל משמעות רחבה יותר בדמות ייצור תשומות לחקלאות (לדוגמא – חישתיל, נטפים ועוד). בנוסף, מאחר והחקלאי מנותק מהצרכן הסופי, נוצרים פערי תיווך אדירים, הגורמים לכך שהחקלאות לא מממשת את מלוא הפוטנציאל הגלום בה.
הפתרון לאתגרים אחרונים אלו נעוץ בשאיפה להגדלת שרשרת הערך החקלאית. דהיינו, על החקלאי להיות מעורב בכל שרשרת הערך. זאת משלב התשומות, הנטיעה וגידול התוצרת, דרך קטיף ואריזת הפרי ועד לצינורות השיווק לצרכן הסופי.
לאור הפטור החקלאי הקיים במגבלות מסוימות בחוק ההגבלים העסקיים, ניתן לעשות כן באמצעות התארגנות. השאיפה בפעילות באמצעות קואופרטיב, הינה לספק את מכלול השירותים והאמצעים להם זקוק החקלאי ולמקסם את הרווחים, באופן בו השלם עולה כל סך חלקיו.
ואולם, על כך מעיבה הרגולציה – חוקים, תקנות, צווים ומדיניות מחמירה. ומאחר ורשימת המגבלות והאיסורים ארוכה, נוצר גם מערך משלים של פיקוח ואכיפה, ההופכים את החקלאים לפורעי חוק בעל כורחם – עד כי ניתן להחרים את הסחורה החקלאית, את המשאית המובילה אותה ולעיתים להפקיע גם את הקרקע עליה גדלה.
חסמים עיקריים:
כאשר במסגרת הגדלת שרשרת הערך החקלאית מבקש יישוב להקים מרכז מזון, מכון מיון או בית אריזה וכיוצ"ב, יש צורך לערוך עסקת שינוי יעוד מקרקע חקלאית לתעסוקה, ברשות מקרקעי ישראל. שם קיימות, בין היתר, המגבלות הבאות – הרשות מתנה שירות בשירות – עד שלא יוסדרו מלוא השימושים אותם הרשות רואה כחורגים באותו יישוב, לא ניתן לטפל בעסקה עצמה. התניה העלולה לעכב עסקה במקרה הטוב או לסכל אותה כליל במקרה הפחות טוב. לאחר מכן, קיימת מגבלת דונמים, הגבלה על אופן ההתקשרות וכו'.
בנוסף , ישנה מדיניות חדשה והיא שיישובים חקלאיים אינם רשאים לבטל הסכמי פיתוח אם לא עומדים בתנאי הפיתוח. רק הרשות יכולה לעשות כן. משכך, היישוב מוצא עצמו שבוי בידה.
כאשר היישוב או החקלאי מבקשים לשתף פעולה במסגרת גידול משותף, אזי מצויים הם במגרש של משרד החקלאות. שם שולט בכיפה חוק ההתיישבות החקלאית הארכאי. החוק קובע כי מי שבידו קרקע חקלאית ומכסת מים, אינו יכול להעבירם לאחר, אלא בהתאם לתנאי החוק. על אף שאלו לכאורה רחבים, בפועל לרוב, רק שותפויות המוגדרות עפ"י אמות מידה מחמירות כ"שותפויות אמת" – מאושרות.
בהמשך להמלצת צוות שהוקם, פורסם נוהל המסדיר אינדיקציות שעל משרד החקלאות לבחון בבואו לדון בבקשה לקבלת היתר ל"שותפות אמת". ואולם, חלק מאינדיקציות אלו, לא רק שאינן מעידות על שותפות אמת או אחרת, אלא פוגעות ביצירת שותפויות אמת ביישוב המעוניין בהן.
אין חולק שמטרת החוק היתה "אם לא תעבד – תאבד". אך במרוצת השנים וחידושי הטכנולוגיות המתפתחים, חלו תמורות באופן פרנסת היישובים ושימושם בקרקע, שלמרבה הצער לא מצאו ביטוי בחוק.
כך לדוגמא, ליישוב אסור לקבל תמורה בגין העמדת זכויותיו בקרקע ובמים. ומאידך, נדרש הוא גם להעמיד הון למיזם המשותף בשיעור ניכר (תוך הסתכלות שלילית על מתן הלוואה לצורך כך מהשותף למיזם). בכך למעשה ניזוק היישוב פעמיים. אין חולק כי חלק מאמצעי הייצור אותם מעמיד היישוב למיזם המשותף הם זכויותיו בקרקע ומכסות מים. לעניות דעתנו אין ליצור הבחנה בין אמצעי ייצור אלו לבין אחרים בגינם ניתן לקבל תמורה (כגון – שירותי הנה"ח וכו'). זאת כל עוד קבלת התמורה אינה סותרת מהותה של שותפות אמת לפיה השותפים נושאים בסיכון להפסדים ובסיכויי לרווחים.
לפני כשנה, פרסמה את המלצותיה ועדת ניצן שהוקמה בין היתר על מנת לדון בנושא חוק ההתיישבות. למרבה הצער, מעבר להמלצות אמורפיות, לא התקבלה החלטה ברורה ואופרטיבית.
וותמ"ל – חסם נוסף
החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור מאפשר למדינה לדרוש השבת קרקעות חקלאיות לידי המדינה במטרה להפכן למתחמים מועדפים לדיור, באמצעות הותמ"ל ובהתאם לו, החלטות מועצת מקרקעי ישראל הרלוונטיות (1470 ו- 1469), מהלכים אימים על יישובים וכופים עליהם לחתום על הסכם השבה ואף להשיב בפועל את הקרקעות החקלאיות למדינה. זאת תוך פרק זמן לא הגיוני של שישים יום, שאם לא כן, יאבדו תמריצים כאלו ואחרים ויפונו באמצעות צווי פינוי.
אמצעי זה אינו בלתי מידתי, כאשר מחד נדרש היישוב להשיב באופן מידי את זכויות בקרקעותיו החקלאיות ולאבד בשל כך את מקור פרנסתו עד כדי הרס מוחלט של ההתיישבות בישראל ומאידך, מימוש הבניה ייעשה רק בעוד שנים רבות אם בכלל.
למרבה הצער, גם "הסוכריה" בדמות זכות הייזום היחסית במתחמים, שעתידים יישובים שפינוי את הקרקע החקלאית בזמן לקבל, הופכת לגלולה מרה. זאת בשל סוגיית מס הרכישה הכפול שדורשות רשויות המס מאת החוכרים בעת מכירת זכויות הייזום ובכך למעשה, משליכה על הכדאיות הכלכלית והופכת אותה לרוב לכזו שאינה משתלמת.
מכל האמור יוצא אפוא, כי קיים דיסוננס בין הסימפטיה לחקלאות לבין הרגולציה. אך הפתרון לא בשמים הוא, אלא במדיניות ברורה שתוביל לכך שהחוקים המגבילים יעודכנו. ואין הכוונה חלילה לאנרכיה והעדר חוק, אלא להתאמת החוקים העתיקים למציאות המתחדשת.
כך לדוגמא – במישור של רשות מקרקעי ישראל, המציאות מלמדת, כי כאשר מדינת ישראל החליטה על עצמאות אנרגטית עד 2020, הרשות עודדה הקמת פרויקטים בהקשר זה, כך שבין היתר, שטח הפרויקט לא נגרע במלואו ממכסת הדונמים אלא רק 10%. מדוע לא ניתן להכריז גם על הגדלת שרשרת הערך החקלאית כמטרה לאומית ולהחיל עליה את אותו הדין?
במישור של משרד החקלאות – מדוע לא לקבוע כי קואופרציות או שיתופי פעולה בין מס' יישובים (כמו גד"שים משותפים), לא יצריכו לעבור את כל ההליך הארוך והמתיש של קבלת ההיתר מאת הרשות המוסמכת, אלא רק הליך מקוצר?
במישור של הוותמ"ל – מדוע לא ליצור איזונים מתאימים בין הצורך במתחמים מועדפים לדיור לבין החובה להשיב את החזקה בקרקע כבר כעת, תוך פגיעה בחקלאות ובפרנסת היישובים?
זאת ועוד, החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות משנת 1980 נועד להוות את הפלטפורמה למענקים והטבות מס בהיבטי החקלאות ואולם, עם השנים הלך ודעך עד שהפך כמעט לאות מתה, לעומת חוק לעידוד השקעות הון בתעשייה. כיום קיים תזכיר חוק בנושא ויש לפעול במלוא העוצמה לשם כך.
ברקע הדברים עומדת הצעת חוק שמטרתה להסדיר את כל ענף החקלאות באופן רוחבי. ללא ספק מדובר בצעד מבורך ואולם, בשל הרוחביות, הסבירות כי יתממש היא נמוכה. לכן יש לשנס מותניים ולמקם את מרכז הכובד בעדכון החוקים המגבילים.
באמצעות מדיניות חיובית וחשיבה יצירתית, שתחברנה בין עבודת האדמה לאתגרי המאה ה-21, ניתן ואפשר לצלוח את חסמי הרגולציה ולו באופן חלקי.
כותבת המאמר, עו"ד חגית בן משה, הינה שותפה במשרדנו ומרכזת את תחום המגזר ההתיישבותי. נשמח לעמוד לרשותכם בכל סוגיה בנושא זה ובנושאים אחרים הנוגעים למגזר ההתיישבותי.
Source: barlaw.co.il