קשיים במימון פרויקטים במשק האנרגיה המתחדשת בישראל

כחלק מהמגמה העולמית למציאת תחליפי אנרגיה ועידוד הקמת פרויקטים בתחום אנרגיה מתחדשת, פרסמה מדינת ישראל בשנים האחרונות מספר מכרזים משמעותיים. זאת במטרה להשיג פיתוח בר קיימא של מקורות אנרגיה נקיים יותר. מבין המכרזים, ניתן למנות שני מכרזים נפרדים להקמה והפעלה של שתי תחנות כוח תרמו-סולאריות (Plot A ו-Plot B) באזור קיבוץ אשלים בדרום הארץ ואת הפרויקט אגירה שאובה בגלבוע.

למרות הרצון לייצר שוק מכרזים תחרותי עבור פרויקטים בתחום האנרגיה המתחדשת, עולה כי בשלב הקדם מכרזי, קיימת התעניינות והיענות רבה מצד חברות ותאגידים בינלאומיים מובילים בתחום, אולם, בסופו של דבר, בשלב הגשת ההצעות, מוגשות הצעות רק ממספר קטן של מתמודדים. במקרים אחרים, רק מתמודד אחד הגיש הצעה על הקמת כל אחד משתי תחנות הכוח המתוכננות. 

לאור התנהגותן של חברות ידועות ומוכרות אלו, בעלות ניסיון רב שנים בתחום זה, השאלה המתבקשת הינה- מה על מדינת ישראל לעשות כדי לשכנע חברות בינלאומיות מובילות להגיש הצעות למכרזים עתידיים להקמת פרויקטים בתחום האנרגיה המתחדשת?

תנאי קריטי ראשוני – קבלת מימון עבור הפרויקט

פרויקט BOT (Build Operate Transfer) הינו פרויקט שבו גוף פרטי מקבל זיכיון מגוף ציבורי כדי לממן, לתכנן, לבנות ולהפעיל מתקן ציבורי לתקופה קצובה. אחד התנאים הקריטיים להצלחת פרויקט שכזה, הינו קבלת תמיכה וסיוע מהבנקים. במבט ראשון, נדמה כי הדבר מובן מאליו, אולם זו אחת מהסוגיות העיקריות ואין להתייחס אליה בקלות דעת.

כפי שקרה אצל MTS (Metropolitan Transportation Solutions), אשר נבחרה להקים ולהפעיל את פרויקט הרכבת הקלה בתל-אביב בשנת 2006, אך לא הצליחה לשכנע את הבנקים בישראל לממן את הפרויקט. כך זה היה במשך 4 שנים, עד שלבסוף בוטלה זכייתה במכרז על-ידי המדינה  – כך גם היה על המתמודדים בפרויקטים הקודמים בתחום האנרגיה המתחדשת לבחון בכובד ראש האם יצליחו לקבל את המימון הנדרש מהבנקים הישראליים לצורך הקמת ומימוש הפרויקט. ללא ספק, סוגיה זו הייתה הגורם המכריע בהחלטת חלק מהמתמודדים, בסופו של דבר, למשוך את הצעותיהם ולא להתמודד במכרז.

חלוקת מאזן הסיכונים – המצב בישראל לעומת במדינות אחרות

בבואנו לבחון האם לממן פרויקט כזה או אחר, עומדים בפני הבנק משתנים רבים אותם עליו לשקול. אין בכוונתנו לנתח את שיקוליו הפרטניים של הבנק בקביעתו האם ראוי פרויקט BOT מסוים לקבל למימון או לא; אולם, ברצוננו להצביע על סוגיית 'חלוקת מאזן הסיכונים' בין הצדדים המשתתפים בהקמת הפרויקט כסוגיה קריטית המהווה שיקול מרכזי בהחלטתו של הבנק. על הבנק להעריך ולבחון מי מהצדדים נושא באלו סיכונים, וכיצד הבנק עצמו יוכל למזער את סיכוניו בעקבות כך.

כדי לקבל מושג לגבי עניין 'חלוקת מאזן הסיכונים', ניתן לבחון את המצב במדינות בהן פרויקטים מסוג BOT נופלים תחת ההגדרה של PPP (Public-Private Partnership). המשמעות היא שהמדינה מעודדת העברת פעילויות בתחומי תשתית (כגון בניית כבישים ומסילות רכבת, ייצור חשמל, תשתיות מים וביוב  וכו'), לידי המגזר הפרטי, ועל ידי כך, משיגה מקורות מימון נוספים ומגבירה את היעילות בהפעלת תשתיות ציבוריות.

במילים אחרות, המגזר הציבורי והמגזר הפרטי נרתמים לפעולה משותפת לצורך בנייה והפעלה של פרויקטים, לרבות בנוגע ל'חלוקת מאזן הסיכונים' במהלך הקמתם. נכון להיום, רעיון זה טרם חלחל במלואו לביצוע פרויקטים בישראל. בישראל, ישנה נטייה ברורה להטיל את מרבית הסיכונים, אם לא כולם, בגזרתו של הגוף הפרטי המקים את הפרויקט.

בפועל, מרבית המתמודדים במכרזים להקמת פרויקטים BOT בישראל מוכנים לשאת בסיכונים הנוספים המוטלים עליהם, אולם הם מתמחרים את הצעותיהם בהתאם לכך. אף על פי כן, גם כאשר המתמודדים במכרז מוכנים לשאת בסיכונים הכרוכים בפרויקטים אלו (שאינם מנת חלקם של הגופים הפרטיים המבצעים פרויקטים דומים באירופה למשל), הבנקים בישראל עדיין מסתייגים מלממן את הביצוע של אותם פרויקטים. כתוצאה מכך, כפי שראינו בפרויקט הרכבת הקלה בתל-אביב, חוסר היכולת של חברת MTS להשיג את המימון הנדרש מהבנקים לצורך המשך הקמת הפרויקט יגרום לחברה, ככל הנראה, לשאת בקנסות כבדים, מעבר להפסדים שנגרמו לחברה בגין אי הקמת הפרויקט. 

התגברות על הקשיים בישראל

סוגיית המימון יוצרת קושי מהותי לשכנע חברות זרות לבוא ולהתמודד על הקמת פרויקטים של אנרגיה מתחדשת בישראל. למשל, במכרז על פרויקט אשלים, מספר לא מבוטל של חברות בחרו להגיש את המסמכים הנדרשים לצורך קבלת הזכות להגיש הצעה במכרז עצמו, והשקיעו בפועל משאבים רבים, כספיים ואחרים, בבחינת ההזדמנות להשתתף במכרז. אולם, בסופו של דבר, רק מתמודד אחד הגיש הצעה על הקמת כל אחד משתי תחנות הכוח המתוכננות במסגרת פרויקט אשלים. 

על כן, על מנת להמשיך ולעודד הקמת פרויקטים בתחום האנרגיה המתחדשת, על המדינה לנסות ולהקים מנגנון לאיזון סיכונים אשר מחד, יפעל כקטליזטור למשוך משקיעים וחברות זרים להתחרות על הקמת הפרויקטים הגדולים הללו, ומנגד, יאפשר לבנקים לממן את הקמת הפרויקטים.