הוועדה המייעצת לבחינת היבטי ביטחון לאומי בהשקעות זרות: בין בטחון לאומי לחוסר ודאות כלכלי

בשנים האחרונות חל גידול עצום בהשקעות הזרות בישראל. בסוף שנת 2020 הסתכמו ההשקעות הישירות של תושבי חו"ל בישראל בסך של יותר מ-185 מיליארד דולר – גידול של כמעט 15% לעומת שנת 2019.

עיקר ההשקעות בישראל מגיעות מהמערב, ובמיוחד מארצות הברית. אולם, בעשרים השנים האחרונות הולכים ומתפתחים הקשרים הכלכליים שבין ישראל לבין כלכלות מזרח אסיה. במיוחד ראוי לציין את ההשקעות של חברות סיניות בישראל, אשר הגיעו לסך של כ-20 מיליארד דולר בשנים 2007-2020. עיקר ההשקעות הסיניות הוא בתחום ההייטק, אך לא רק. בתחום התשתיות בלבד השקיעו באותן שנים חברות סיניות (בעיקר חברות ממשלתיות סיניות) כמעט שישה מיליארד דולר.

להשקעות זרות יתרונות משמעותיים מבחינת המשק הישראלי, אך להשקעות אלו נלווים גם חששות. בתחומים רבים של פעילות המשק בישראל יש היבטים של ביטחון לאומי וסודיות. חששות כאלו הושמעו במיוחד ביחס להשקעות של חברות ממדינות שבהן לממשלה מעורבות רבה בפעילות במשק, דוגמת סין.

ארה"ב: לא להתקשר עם חברות בשליטת ממשל סין  

החל משנת 2016 נוסף מרכיב לחששות אלו – ארצות הברית זיהתה את סין כאיום משמעותי על ההגמוניה האמריקאית בעולם. ההשקעות הכספיות הסיניות במדינות שונות בעולם זוהו על ידי ארצות הברית כאיום אסטרטגי משני טעמים מרכזיים. האחד – החשש שהשקעות סיניות בתשתיות חיוניות יצרו השפעה סינית מכרעת על אותן מדינות. השני – החשש כי פעילות של חברות סיניות הנשלטות על ידי ממשלת סין יאפשרו לסין גישה למידע רב ולטכנולוגיה עילית. האמריקאים סימנו כמסוכנות במיוחד שורה ארוכה של חברות המצויות בשליטת ממשלת סין, ואסרו על השקעה בהן. יתר על כן, האמריקאים אף החלו ללחוץ על המדינות בעלות בריתן, לרבות ישראל כמובן, שלא להתקשר עם חברות סיניות בעסקאות הנוגעות לתשתיות משמעותיות, או במקום בו יש חשש שבאמצעות ההשקעה סין תיחשף למידע או לטכנולוגיה אמריקאים.

על רקע הגידול בהשקעות הסיניות בפרוייקטים משמעותיים בישראל, ועל רקע המאבק האמריקאי הכולל בהשקעות מסין ברחבי העולם, התגברו הלחצים להקמת מנגנון שיוכל להגביל את ההשקעות הזרות, בעיקר הסיניות, בישראל.

הקמת מנגנון לבחינת השקעות זרות בישראל

באוקטובר 2019 החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני בטחוני) על הקמת מנגנון לבחינת השקעות זרות בישראל. במרכזו של המנגנון עומדת "הוועדה המייעצת לבחינת היבטי ביטחון לאומי בהשקעות זרות" . הוועדה היא פרי פשרה בין האינטרס לקדם השקעות זרות בישראל, ובין החשש מפגיעה בביטחון הלאומי של ישראל, והצורך להיענות ללחצים האמריקאים בנושא.

על פי החלטת הקבינט, הוועדה מורכבת מהכלכלן הראשי של משרד האוצר (או נציגו) וכן נציג של המטה לביטחון לאומי, ונציג משרד הביטחון. רגולטורים שלהם סמכות על פי דין להעניק אישורים, רשיונות, או היתרי שליטה במגוון תחומים במשק יכולים לפנות אל הוועדה אם הם סבורים שהשקעה זרה מעוררת חשש לפגיעה באחד משני היבטים של ביטחון לאומי: החשש שגורם זר "ישתלט" על נכס ישראלי באופן המעורר חשש לפגיעה בביטחון המדינה או ביחסי החוץ שלה, והחשש מחשיפה או גילוי של מידע לגורם זר באופן היכול לפגוע בביטחון המדינה. לוועדה אין כל סמכות לעסוק בעסקאות של השקעות זרות שבהן לא מעורב רגולטור ישראלי.

מנסחי ההחלטה עשו מאמץ ניכר להדגיש כי הוועדה היא בעלת סמכות מייעצת בלבד. על הרגולטור הפונה אין חובה לפנות אל הוועדה, ואין עליו גם כל חובה לקבל את המלצתה. על פי ההחלטה, הרגולטור שומר על שיקול הדעת העצמאי שלו בכל החלטותיו. הוועדה רק מביאה לידיעתו של הרגולטור מידע באשר להיבטים של ביטחון לאומי בהשקעה זרה. יתר על כן, המלצות הוועדה צריכות להתקבל פה אחד, ולהימסר במהירות יחסית, שאם לא כן יחשב הדבר כאילו הוועדה לא מסרה כלל המלצה. אכן, קריאה של החלטת הקבינט בלבד, יכולה להביא למסקנה שמדובר בוועדה חסרת שיניים, שלמעשה יכול הרגולטור להתעלם ממנה.

אך קריאה של החלטת הקבינט בהקשר הלחצים האמריקאיים שתוארו לעיל, וגם של מצב הביטחון הלאומי בישראל, מלמדת על מצב מעט שונה. אין זה סביר שרגולטור ישראלי יוכל פשוט להתעלם מהמלצה של הוועדה לפיה יש סיכונים של ביטחון לאומי בהשקעה הזרה. יתר-על -כן, הוועדה הוסמכה במפורש לשקול לא רק שיקולים של ביטחון, אלא אף שיקולים של יחסי החוץ של מדינת ישראל. הסמכה זו מעידה עוד יותר על האינטרסים שעמדו מאחורי הקמת הוועדה. במילים פשוטות נוכל לומר שהוועדה יכולה לקחת בחשבון אף את הלחצים האמריקאים לבלום השקעות של חברות סיניות.

קשיים משפטיים בפעולת הוועדה

על פניו, מעוררות הקמת הוועדה כמה קשיים משפטיים. האם בכלל מוסמכים רגולטורים שונים לשקול שיקולים בתחום הביטחון הלאומי, במיוחד כאשר אלו כוללים את "יחסי החוץ" של המדינה? האם בפועל רגולטורים יכולים להפעיל את שיקול דעתם באופן עצמאי אל מול וועדה המעידה על עצמה שהיא שוקלת שיקולי ביטחון לאומי?

חששות עולים גם ביחס להליך בפני הוועדה. דיוני הוועדה הם חסויים, ומההחלטה עולה שיש לוועדה שיקול דעת נרחב באשר לגופים אשר עימם היא יכולה להתייעץ, ולנושאים בהם היא יכולה לעסוק. אין בהחלטה כל התייחסות לשאלה האם המשקיע הזר עצמו, או גופים כלכליים או אזרחיים ישראלים, זכאים להביע את עמדתם בפני הוועדה. אם אכן להמלצות הוועדה השפעה מהותית על הצורה שבה הרגולטור מפעיל את שיקול דעתו, צורת דיון זו מעוררת קשיים ניכרים מבחינת המשפט המנהלי. כיצד יוכל המשקיע הזר להתמודד עם החלטה המונעת ממנו רשיון או אפשרות להתמודד במכרז, אם הוא אינו חשוף כלל לדיוניה של הוועדה?

סביר להניח שסוגיות מעין אלו יגיעו לבתי המשפט. השופטים יצטרכו לתת את דעתם לשאלות שעלו ולהציב גבולות ברורים לשיקול הדעת של הוועדה, ולעצב את ההליך המתנהל בפניה. עד אשר לא יעשו כן, משקיעים זרים פוטנציאלים בשלל תחומים בכלכלה הישראלית יצטרכו לקחת בחשבון את אי הודאות באשר להיקף השפעתה של הוועדה.

***

משרד עורכי דין ברנע נמצא לשירותכם בכל שאלה בנושא זה ובנושאים אחרים.

***