הוראה חדשה של בנק ישראל: בנקים יוכלו להגביל חשבונות של ישראלים שהוטלו עליהם סנקציות

ביום 30.12.2025 פרסם המפקח על הבנקים את הוראה 412, שמטרתה להנחות את התאגידים הבנקאיים במתן שירותים ללקוחות שהוטלו עליהם סנקציות בינלאומיות.

במסגרת כך, ובמטרה לאזן בין החובות המוטלות עליהם בנוגע לניהול סיכונים לבין מתן שירות בנקאי ללקוחות – הבנקים נדרשים לקבוע מדיניות ברורה ולהסדיר את האופן שבו ייושמו הסנקציות, תוך הסתייעות במומחים להערכת הסיכונים הנובעים מהסנקציות. במקביל, ההוראה מאפשרת להם להגביל באופן מלא או חלקי פעילות פיננסית של לקוחות, מבלי שהמהלך ייחשב סירוב בלתי סביר למתן שירות לפי חוק הבנקאות (שירות ללקוח). 

ההוראה ניתנה על רקע ביקורת שנשמעה בשנים האחרונות כלפי המערכת הבנקאית בישראל, שלפיה בנקים אימצו מדיניות מחמירה וגורפת, שהובילה לעיתים להגבלה כמעט מוחלטת של פעילות לקוחות שהוטלו עליהם סנקציות אישיות (ובפרט אמריקאיות), גם במקרים שבהם לא נדרשה הפסקה מלאה של השירות.

רקע – סנקציות בינלאומיות

בשנים האחרונות חלה עלייה משמעותית בשימוש במשטרי סנקציות כלכליות למגוון מטרות, ובפרט כאמצעי להפעלת לחץ בזירה הבינלאומית. מאז פרוץ מלחמת רוסיה-אוקראינה, הוטלו סנקציות נרחבות על יחידים וחברות, בעיקר על ידי ארצות הברית, האיחוד האירופי ובריטניה. סנקציות נוספות הוטלו על-ידי ארצות הברית כנגד חברות הפועלות בסין בשל הקשר שלהן למערכת הצבאית הסינית, בקשר להפרת זכויות אדם, שחיתות, ביטחון לאומי ומדיניות חוץ.

סוגי הסנקציות:

• סנקציות אישיות – הסוג החמור ביותר הוא סנקציות אישיות המוטלות על ידי משרד האוצר האמריקאי, הכוללות איסור מוחלט של כל עסקה עם יחיד או חברה, למעט עסקאות המותרות על בסיס הומניטארי כמו קניית מזון וביגוד למי שהוטלו עליו הסנקציות ולבני משפחתו הקרובה.
• איסור ייצוא וסחר – איסור על ייצוא של מוצרים מסוימים למדינות כמו רוסיה או איראן, או לחברות המצויות ב"רשימות שחורות" של משרד המסחר של ארצות הברית או של האיחוד האירופי.
• סנקציות בישראל על ארגוני טרור, פשיעה ומדינות אויב – חשוב לציין כי גם בישראל קיים משטר סנקציות, בעיקר כלפי ארגוני טרור ופשיעה, וכלפי מדינות אויב. אולם, משטרי הסנקציות של ארצות הברית והאיחוד האירופי רחבים הרבה יותר מהמשטר הישראלי, בעיקר כיוון שישראל לא הטילה סנקציות בהקשר למלחמת רוסיה -אוקראינה.
• סנקציות במערכת הבנקאית – חלק ניכר מהסנקציות מכוונות במיוחד להגבלת האפשרות לפעילות במערכת הבנקאות מתוך תפיסה שלפיה קטיעת מערכת התשלומים למי שהוטלו עליו סנקציות עשויות למנוע את פעילותו הלא רצויה. ממילא, עולה גם החשש כי מי שהוטלו עליו סנקציות ינסה לעקוף את מערכת הסנקציות דרך מערכת הבנקאות הגלובלית. לכן מסגרת הסנקציות מטילה חובות בדיקה מיוחדות על תאגידים בנקאיים למניעה של הפרת הסנקציות.

הסנקציות ומערכת הבנקאות הישראלית

מערכת הבנקאות בישראל נדרשה להתמודד עם הסנקציות בשני מישורים עיקריים:

1. טיפול בתשלומים שמקורם בגורמים זרים מסומנים (למשל תשלומי פנסיה), לרבות תשלומים מחברות רוסיות או בנקים רוסים שהוטלו עליהם סנקציות.
2. הגבלת פעילות של לקוחות ישראלים שהוטלו עליהם סנקציות אישיות על ידי ארצות הברית (שנטען כלפיהם שפעלו באלימות ביהודה ושומרון או שהואשמו בהפרת זכויות אדם ובשחיתות).

הבנקים הישראלים בחרו לנקוט במדיניות של "מגננה" כאשר למעשה הבנקים הפסיקו את מתן השירותים הבנקאיים למי שהוטלו עליו סנקציות, ואת הקשרים עם הבנקים ברוסיה.

בשתי חזיתות אלה – העברות התשלומים מרוסיה, ויישום הסנקציות על ישראלים – הושמעה ביקורת על העמדה שבה נקטו הבנקים, בפרט מצד שר האוצר, בטענה שבפועל אימצו את הסנקציות האמריקאיות מבלי להתחשב באינטרסים של מדינת ישראל ושל תושביה, ומבלי לאמץ מדיניות בהירה ומאוזנת של ניהול סיכונים ביחס לסנקציות. מערכת הבנקאות הישראלית, אשר נכוותה בפרשת ההתחמקות ממס של תושבי ארצות הברית, תוך שהיא סופגת קנסות כבדים, ביקשה להגן על עצמה מכל טענה להפרה של הסנקציות, בייחוד אלו שהוטלו על ידי ארצות הברית.

הוראה 412 – מה השתנה?

הוראה 412 נועדה לאזן בין החששות הלגיטימיים של הבנקים מפני פעולה אמריקאית כלפיהם, לבין חובתם הקבועה בחוק הבנקאות לספק לכל לקוח שירותים בנקאיים בסיסיים, למעט אם קיימת סיבה סבירה לאי מתן השירות.

עיקרי ההוראה:

• אימוץ מדיניות ונהלים: ההנחיה המרכזית לתאגידים הבנקאיים הכלולה בהוראה 412 היא הקביעה של מדיניות ונהלים הכוללים הערכה של סיכונים הכרוכים בהפרה של סנקציות, איסורים על מימון טרור או של ניצול לרעה של התאגיד הבנקאי לצורך עקיפה של הסנקציות. מדיניות זו צריכה להיקבע על בסיס תשתית מקצועית של מומחיות (פנימית בבנק או חיצונית) ביחס למשטרי סנקציות, מימון טרור והלבנת הון.
• היבטי מתן השירותים ללקוחות: בהוראה 412 נקבע כי הבנקים אינם יכולים פשוט לאמץ מדיניות של הימנעות גורפת מראש ממן כל שירות בנקאים ללקוחות שרשימת הסנקציות רלוונטית כלפיהם.
• חובת ההנמקה: בנק המגביל פעילותו הפיננסית של לקוח בשל סיכוני סנקציות, חייב לנמק את החלטתו בכתב תוך פירוט הנימוקים להחלטה, דרישה ברורה למסמכים, אם רלוונטיים, ופירוט הפעולות שהלקוח רשאי לעשות.

השלכות מעשיות על הפעילות הבנקאית

להערכתנו, ההוראה אינה צפויה להביא לשינוי דרמטי בדרכי הפעולה של הבנקים, וסביר להניח כי הבנקים יאמצו גישה שמרנית, מחמירה וזהירה, אם כי לא גורפת לחלוטין. למשל: סביר שהבנקים יאפשרו גם ללקוחות שהסנקציות הוטלו עליהם לבצע פעולות בסכומים מוגבלים ולצרכים חיוניים .

חשיבות ההוראה היא חיוב תאגידים בנקאיים לגבש מדיניות ונהלים המבוססים על מומחיות ביחס למשטרי הסנקציות השונים, ולחובתם לחשוף את המדיניות בפני הלקוחות. בהקשר זה ראוי להדגיש כי משטרי הסנקציות הבינלאומיים דינאמיים מאוד.

למשל – רק לפני שנה הטילה ארצות הברית חובה על מוסדות בנקאיים לוודא כי משטר מגבלות הייצוא של ארצות הברית מקוים. התוצאה היא כי המדיניות והנהלים שיגובשו על ידי הבנקים זקוקים לדיוק ולבחינה מתמידים.

בסיכומו של דבר,

הוראה 412 אינה מהפכה בשוק הבנקאות – הבנקים ימשיכו לצמצם למינימום את מתן השירותים למי שכלול ברשימת הסנקציות. אולם, היא מחדדת את גבולות שיקול הדעת של הבנקים ומחייבת איזון מודע ומנומק בין סיכוני סנקציות לבין זכויותיהם של הלקוחות.

כפי הנראה, ולאור הדינמיות של משטרי הסנקציות הבינלאומיים, הבנקים יידרשו לעדכן את מדיניותם באופן תדיר ולהישען על מומחיות ייעודית בענייני התמודדות עם סיכוני סנקציות.

***

עו"ד אפרת כהן הינה שותפה בכירה במחלקת הרגולציה במשרד.

עו"ד עמיחי כהן הינו יועץ מיוחד לענייני משפט בינלאומי במשרד.