של מי הסיכון הזה?

עם כניסתו של הנשיא טראמפ לתפקידו, נראה היה כי שאלת הסנקציות האישיות על גורמי הימין בישראל מוסרת מעל השולחן. ואכן, באחת מהחלטותיו הראשונות הסיר טראמפ את הסנקציות שהוטלו על מספר מצומצם של מתנחלים שהואשמו על ידי ארצות הברית בנקיטת אלימות כלפי פלסטינים ביהודה ושומרון, וכן על מספר  ארגוני ימין, בהם "צו 9“ ארגון שפעל למניעת מעבר משאיות סיוע הומניטרי לעזה.

אלא שהחל מראשית יוני חזרו הסנקציות הבינלאומיות על ישראל– ובמלוא עוצמתן. ב-10 ביוני הודיעו שורת מדינות מערביות על הטלת סנקציות על שר האוצר בצלאל סמוטריץ, ועל השר לביטחון לאומי איתמר בן-גביר. עוד קודם לכן, ב-4 ביוני פרסם השר סמוטריץ פנייה למפקח על הבנקים, בדרישה למנוע את יישומן של סנקציות אישיות על אזרחים ישראל. השר הזהיר כי אם הבנקים יסרבו לספק שירותים למי שהוטלו עליהם סנקציות, הוא יקדם חקיקה שתחייב את הבנקים לשלם פיצויים משמעותיים ללקוחות אלה. בנוסף, הצהיר כי אם המערכת הבנקאית לא תספק את השירותים – יפעל לחייב את בנק ישראל עצמו להעניק אותם.

כבר למחרת, פרסם המפקח על הבנקים טיוטת הוראות לבנקים בנושא הסנקציות, נראה כי ההוראות מנסות אכן למתן את מדיניות "אפס הסיכונים" שננקטה על ידי הבנקים בתמיכת הפיקוח על הבנקים, כלפי כל מי שנכלל ברשימת סנקציות.

במסגרת טיוטה, המפקח קובע כי סירוב אוטומטי גורף לתת כל שירות למי שנכלל ברשימת סנקציות ייחשב כ"סירוב בלתי סביר" למתן שירות בנקאי. שנית, המפקח מחייב את הבנקים לקבוע מדיניות ונהלים מפורטים באשר לשירותים שיתן הבנק ללקוח כלול ברשימת הסנקציות. ולבסוף, על הבנקים לוודא כי יש בידם מומחיות, לרבות הסתייעות במומחיות חיצונית, על מנת להתמודד עם סוגית הסנקציות.

מטרת טיוטת הוראות לבנקים בנושא הסנקציות

מטרת הטיוטת ההוראות היא לנסות להניע את הבנקים לגבש מדיניות גמישה יותר בכל הנוגע ליישום סנקציות.

חשוב לעשות סדר:

אין דינה של סנקציה שמוטלת על ידי משרד האוצר האמריקאי – שלה תחולה כלל-עולמית והפרתה עלולה לגרור סיכון משמעותי למוסדות הפיננסיים – כדין סנקציות שמטילות מדינות אירופה. הסנקציות האירופיות הן לרוב טריטוריאליות באופיין, כלומר תחולתן מוגבלת לזכויות ולנכסים המצויים בגבולות המדינה שהטילה את הסנקציה.

כמו כן, אין דין סנקציות גורפות המקפיאות את כלל הנכסים של אדם מסוים, ואוסרות לבצע כל פעולה כלכלית מולו או דיספוזיציה ברכושו, כדין סנקציות חלקיות המכוונות למנוע ביצוע פעולות ספציפיות. בנוסף לאבחנות אלו כמובן שהדברים משתנים, כאשר תאגיד בנקאי ישראלי מנהל פעילות בנקאית ולמעשה כפוף לרגולטור במדינה שהטילה את הסנקציה, זאת בהשוואה לתאגיד בנקאי אחר שאינו מקיים פעילות בנקאית באותה מדינה. הינה כי כן, כדי להתמודד עם המורכבות והנואנסים של כל משטר סנקציות וסנקציה, נדרשת מומחיות רבה. מדובר בנושא דינמי, משתנה ובעל השלכות כבדות משקל. לדרוש מהבנקאי בסניף הבנק להתמודד בעצמו עם הדילמות, זו ציפיה לא סבירה  שעלולה להוביל את הבנקים לאמץ  מדיניות ברורה וחד משמעית, גם על "המחיר" הציבורי שעלולה להביא אותה מדיניות (ראו מקרי עבר של קריאות לחרמות על בנקים בשל תחושה כי יש לתאגיד הזדהות פוליטית מסוימת). 

גם אם הבנקים ייעזרו במומחים בתחום הסנקציות, עדיין המדיניות אליה דוחף המפקח על הבנקים תיצור דילמה משמעותית עבור הבנקים.  אם הבנק יישר קו עם הנורמה הבנקאית הבינלאומית, אזי יהיה חשוף לסנקציות בשל הפרת חוק הבנקאות שירות ללקוח בישראל. מנגד, אם יישרו קו עם החוק הישראלי בלבד – יעמדו בסיכון להפרת סנקציות בינלאומיות.

במילים אחרות הבנק יידרש לשאול עצמו לא אחת "של מי הפטיש כבד יותר" ?במבחן זה קשה להאמין כי בנקים בישראל יבחרו להסתכן בהפרת סנקציות אמריקאיות , אך גם בסיוע להפרת סנקציות שהוטלו על ידי מדינות אחרות קיימים סיכונים משפטיים וכלכליים.

המדיניות בה נוקט המפקח על הבנקים, אשר במקרה או לא, תואמת את מגמת שר האוצר, היא מדיניות של "העברת סיכון". הטלת הסנקציות על ידי מדינות שונות במערב על גורמים בישראל נובעים מגורמים הקשורים בפעילות מדינית. רק לממשלת ישראל ישנה  הסמכות והיכולת להתמודד עם הסנקציות הבינלאומיות ועם הסיכונים שהן יוצרות. אלא שבמקום ששר האוצר יתמודד עם הסיכונים של הסנקציות בעצמו, הוא מעביר את הסיכון לבנקים, ודורש מהם ליטול סיכון.

מדיניות זו היא מדיניות בלתי סבירה. על מדינת ישראל היה למנוע מראש את הטלת הסנקציות, או להבטיח שיפוי או ביטוח לבנקים שנוטלים על עצמם את הסיכון. מדינת ישראל לא עושה לא זאת ולא זאת. במצב זה, אין לבנקים ברירה אלא לפתח מומחיות קונקרטית בתחום הסנקציות, אשר תאפשר להם התמודדות עם ההוראות של המפקח על הבנקים, כל עוד המדינה אינה נוטלת על עצמה את הסיכונים הנובעים מהטלת הסנקציות.

***

עו"ד ניב פולני הינו יועץ מיוחד לדיני בנקאות במשרד.

פרופ' עמיחי כהן, הינו יועץ מיוחד למשפט בינלאומי במשרד.