משבר המכסים מול ארה”ב מציף מחדש את שאלת רכש גומלין בישראל

בימים אלה, מגבש משרד האוצר יחד עם משרדי ממשלה נוספים תכנית לצמצום הגירעון המסחרי של ארה”ב מול ישראל, על מנת להקטין את שיעור המכס שהטיל ממשל טראמפ על יבוא סחורות מישראל.

לפי הדיווחים, אחת ההצעות הנשקלות כעת היא מתן פטור לחברות אמריקאיות מחובת רכש גומלין בתמורה לזכייתן במכרזים גדולים בישראל.

מהו רכש גומלין?

חובת רכש גומלין מעוגנת בתקנות חובת המכרזים (חובת שיתוף פעולה תעשייתי) התשס”ז-2007. בהתאם להן, חברות זרות (ספקי חוץ) שזכו במכרזים של גופים מזמינים (משרדי ממשלה, חברות ממשלתיות, חברות עירוניות וקופות חולים) נדרשות להתחייב לבצע רכישות של מוצרים ושירותים בישראל או השקעות ושיתופי פעולה עם התעשייה המקומית בהיקף משמעותי, לאורך כל תקופת ההתקשרות ובשיעור קבוע מערך העסקה.

כיום, כאשר גוף מזמין מתקשר עם ספק חוץ בסכום העולה על 5 מיליון דולר, ספק החוץ מחויב לרכש גומלין בישראל בהיקף של 50% מערך העסקה בעסקאות ביטחוניות, ובעסקאות אזרחיות – 18% מערך העסקה בעסקאות עם חברות ממדינות החתומות על הסכם ה-GPA (הסכם הרכש הממשלתי בארגון הסחר העולמי עליו חתומות מדינות האיחוד האירופי ומדינות נוספות, כולל ארה”ב) או 35% ביתר העסקאות.

ספקי חוץ יכולים לממש את מחויבותם לרכש גומלין באמצעות העסקת קבלני משנה מקומיים, רכישת מוצרים המיוצרים בישראל, ביצוע השקעות בחברות מקומיות, עריכת שיתופי פעולה במחקר ופיתוח ועוד.

במרוצת השנים נרשם גידול משמעותי בהיקף ההתחייבויות החדשות לרכש גומלין של חברות זרות שזכו במכרזים בישראל, בעיקר נוכח קידום פרויקטים אסטרטגיים בתחומי התשתיות והתחבורה וביצוע עסקאות ביטחוניות גדולות.

האם נכון לחייב ברכש גומלין?

מדובר בסוגיה טעונה. לעמדת משרד הכלכלה והתעשייה (תחתיו פועלת הרשות לשיתוף פעולה תעשייתי האמונה על הנושא), רכש גומלין מקדם את הכלכלה הישראלית ומסייע לחברות מקומיות בפתיחת שווקים חדשים ובהרחבת הפעילות.

מנגד, לעמדת משרד האוצר, כפי שהובעה במספר הזדמנויות, חובת רכש הגומלין מייקרת את הרכש הממשלתי ומכבידה על החברות הזרות המעוניינות להתמודד במכרזים בישראל ללא תועלת משמעותית למשק המקומי.

בנוסף, הרשות לשיתוף פעולה תעשייתי נדרשת לוודא את עמידת הספקים הזרים במחויבותם לרכש גומלין, ולעיתים יש צורך בהפעלת אמצעי אכיפה משמעותיים (לדוגמא, חברת טינסקרופ הגרמנית לא קיימה את מחויבותה לרכש גומלין בעקבות זכייתה במכרז לאספקת הצוללות, וזומנה לשימוע טרם הכנסתה לרשימה השחורה של ספקים שאינם מורשים להתקשר עם המדינה ותאגידים ממשלתיים. לבסוף הושג הסכם חדש בין הרשות לבין החברה). 

משרד האוצר ניסה בעבר לפטור פרויקטים גדולים מחובת רכש גומלין. בשנת 2021 הציע משרד האוצר שלא לכלול בפרויקט המטרו התחייבות לרכש גומלין בטענה שהיא אינה תורמת להגדלת התוצר ותביא לעיכובים משמעותיים ולייקור עלויות הפרויקט לשם סבסוד התעשייה המקומית. במשרד האוצר טענו אז שרק מחצית ממדינות ה-OECD מחייבות ברכש גומלין. לאחר דין ודברים בין משרדי הממשלה האמונים על הפרויקט, חזר בו משרד האוצר מההצעה.

היבטים משפטיים ומגבלות רגולטוריות

נושא זה הגיע לפתחו של בית המשפט העליון שנדרש להכריע האם חוק חובת המכרזים והתקנות שהותקנו מכוחו חלים על הליכים תחרותיים שמקיים משרד התחבורה למתן רישיונות להפעלת קווי תחבורה ציבורית. בית המשפט העליון הפך החלטה קודמת של בית המשפט לעניינים מנהליים וקבע כי הליך מתן הרישיונות אינו בגדר מכרז, ולכן אין הכרח להחיל על הזוכים הזרים בהליך זה חובת רכש גומלין (עע”מ 7002/19). בכך נתן בית המשפט העליון תוקף להחלטת משרד התחבורה להפסיק לחייב יצרניות זרות של אוטובוסים לקיים בישראל רכש גומלין בנימוק כי ביטול החובה יאפשר קיצור הליכים לרכישת אוטובוסים חדשים ויביא להוזלת תעריפי התחבורה הציבורית.

בנוסף, מדינת ישראל חתומה על הסכם ה-GPA (Governmental Procurement Agreement) של ארגון הסחר העולמי (WTO) שנועד, בין היתר, למנוע אפליה של ספקי חוץ במכרזים של רשויות ממשלתיות. במסגרת ההסכם, התחייבה ישראל לצמצם את חובת רכש הגומלין באופן הדרגתי ביחס לספקים מהמדינות החתומות על ההסכם. החל משנת 2029, חובת רכש הגומלין אמורה לחול רק על עסקאות ביטחוניות ועל עסקאות אזרחיות עם ספקים ממדינות שאינן כלולות בהסכם.

מה צפוי כעת?

נראה כי משבר המכסים מול ממשל טראמפ החזיר למוקד הדיון את שאלת רכש הגומלין, והאם נכון למדינת ישראל לעמוד על קיום חובה זו, בפרט ביחס לחברות אמריקאיות. על פי הנוסח הקיים של התקנות, אין אפשרות למתן פטור מחובת רכש הגומלין ביחס לספקים ממדינות מסוימות או ביחס לעסקאות מסוימות (למעט פטור מטעמים הקשורים בביטחון המדינה או בהתקשרויות שעניינן הנפקת מטבע). לפיכך, כל החלטה שתקבל הממשלה לגבי חברות אמריקאיות, מחייבת לכאורה את תיקון התקנות. ממשלת ישראל תידרש להתמודד גם מול טענות להפליה מצד מדינות אחרות, בפרט אלה החתומות לצד ישראל וארה”ב על הסכם ה-GPA. במקביל, תצטרך הממשלה לתת מענה לתעשייה המקומית שעלולה לספוג מכה כואבת מביטול חובת רכש הגומלין, בפרט בתקופה המאתגרת ממילא למשק הישראלי ונוכח צמצום ההשקעות הזרות בארץ.    

***

עו”ד אפרת כהן, שותפה בכירה בצוות הרגולציה, וזמינה לסייע בכל שאלה בנושא זה.